CONTEXTUALIZAÇÃO

Ciente de que os desafios que envolvem a conciliação entre conservação ambiental, desenvolvimento econômico responsável e justiça social são complexos, e por isso demandam engajamento, senso de inovação e uma nova consciência sobre o território e seus recursos naturais, o Governo do Pará apresenta o Fundo da Amazônia Oriental (FAO), estratégia de financiamento ambiental pautada em colaborações privadas em prol do fortalecimento das políticas públicas e das iniciativas sociais focadas em meio ambiente e desenvolvimento, no Pará. O marco legal de reconhecimento desta iniciativa é o Decreto Estadual nº. 346, de outubro de 2019.

O FAO compõe um dos quatro pilares do Plano Estadual Amazônia Agora (PEAA), que visa à redução permanente das taxas de desmatamento ilegal, incluindo a preservação, o uso sustentável e o incremento de áreas de floresta, o incentivo à produção e ao consumo sustentáveis e a construção de um novo modelo de desenvolvimento estadual, alinhado às vocações e potencialidades das diferentes regiões paraenses. Numa visão mais ampla, o Amazônia Agora busca transformar as bases do modelo econômico vigente no Pará, estimulando a transição para uma economia de maior produtividade, socialmente inclusiva e ao mesmo tempo menos degradante, destacando o Pará em escala planetária entre as melhores práticas para uma Economia de Baixo Carbono (EBC). O Amazônia Agora foi oficialmente lançado pelo Governador do Estado, Helder Barbalho, durante a participação do Pará na 25ª Conferência das Partes das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP-25), em dezembro de 2019, em Madri, Espanha.

CONCEPÇÃO E PRINCIPAIS MOTIVAÇÕES

É de amplo conhecimento que o desmatamento ilegal na Amazônia e todos os efeitos dele decorrentes – perda de biodiversidade, impacto nos serviços ecossistêmicos em escala regional e global, aumento da desigualdade social – são ocorrências nunca controladas efetivamente. Embora algumas iniciativas tenham demonstrado sucesso em dado momento histórico – como em 2012, quando foi registrado o menor índice de desmatamento do Pará no PRODES (1.741 Km², perante o pico de 8.870 Km², na década anterior), é notório que a sociedade amazônica, especialmente a paraense, encontra-se diante de um problema complexo, que envolve numerosas e instáveis variáveis. Esta conjuntura persistente deixa ao Governo e à Sociedade, a clara mensagem de que, para o Pará ir além, e liderar um modelo de desenvolvimento amazônico baseado no respeito à vocação e às características de nossa terra e de nosso povo, é indispensável que se desenvolva um ferramental estratégico, tático e operacional hábeis e à altura da grandeza do desafio, que basicamente consiste em converter um modelo econômico que não se sustenta, pois implica colapso dos recursos naturais e aumento dramático da pobreza e desigualdade em nosso território.

No biênio 2019-2020, as imprensas nacional e internacional cobriram de muito perto um momento de nova escalada de crimes ambientais, estimulados a partir da intensificação do desmatamento ilegal, quer seja em áreas privadas, quer seja em áreas de posse e domínio públicos, como Unidades de Conservação do grupo Proteção Integral, especialmente em áreas federais.

São diversos os fatores que levam a essa nova onda do desmatamento e nessa linha destacam-se os de ordem:

– Política, em razão da ausência de uma agenda ambiental clara e coesa, entre níveis e esferas de Governo;

– Jurídica, pela fragilização de leis ambientais, em diferentes frentes, como os movimentos de redimensionamento e recategorização de UCs Federais no Pará, e o Projeto de Lei do “Novo Marco do Licenciamento Ambiental” do País, por exemplo;

– Orçamentário-Financeira, ao considerarmos uma conjuntura de arrecadações e repasses federativos aquém da necessidade de investimento por habitante, além do alto (e crescente) volume do orçamento público comprometido apenas com o “metabolismo basal” (custeio) da máquina pública. Para além disso, num olhar específico à área ambiental, também urge a adoção de saídas modernas para desoneração do erário, haja vista a habitual “concorrência interna” diante de outras pastas essenciais como Saúde, Segurança, Habitação e Educação.

– Institucional, tanto em razão do distanciamento entre esferas de governo e baixa participação das instâncias Estaduais nos processos de tomada de decisão que passam por Brasília, quanto em razão de que movimentos na direção da saturação da presença do Estado nos territórios demanda maior foco, disposição e espírito integrador, por vezes muito além da capacidade operacional do Governo Estadual;

– Social e Econômico: posto que o modelo historicamente assumido pelo Pará dentro da Divisão Territorial do Trabalho é o de fornecedor de matérias-primas e recursos naturais essenciais ao desenvolvimento não só econômico, mas também infraestrutural do Brasil, sendo necessário considerar que a finitude (insustentabilidade) deste modelo não implica desenvolvimento local harmônico e sustentado; ao contrário, sua reprodução mina cada vez mais as esperanças de desenvolvimento humano e, com elas, a possibilidade de um ativo ambiental íntegro e protegido, ad continuum.

Combinados, estes fatores não apenas bloqueiam as possibilidades de melhor controle estatal sobre o patrimônio ambiental, como também impedem que as atividades de fomento estimuladas por órgãos públicos e do Terceiro Setor tenham a aderência, a escala e a efetividade necessárias ao ordenamento e ao desenvolvimento das atividades humanas no espaço geográfico.

Além disso, uma das principais motivações, diante de desafios complexos, é o dever que se impõe à Administração Pública de modernizar os mecanismos de estímulo ao desenvolvimento social, em que o Estado, essencial para determinadas questões, exerça com maior assertividade o papel de supervisor, e menos de executor de ferramentas de inovação, como é a execução de recursos financeiros provenientes de doação ou de obrigações contraídas por entes privados, intenção primária do FAO. Somente modernizando este papel e trazendo a Sociedade Civil Organizada para o protagonismo nas ações – incluindo-a ativamente na Governança do mecanismo, quer seja na dimensão de gestora do Fundo, quer seja com a representação em seu Comitê Gestor e participação em demais colegiados estaduais, discutindo diretrizes e avaliando desempenhos – e trazendo, igualmente, o empresariado e as Nações para a efetiva colaboração, é que acreditamos ser possível a inauguração de um novo tempo na agenda ambiental do Pará e da Amazônia, como região estratégica para o mundo. Muito embora o Relatório Bienal de Atividades da SEMAS 2019-2020[1] aponte que Governo do Pará tenha conseguido, em 2020, reduzir o desmatamento em 14% em áreas estaduais, a partir do início da implementação do Plano Amazônia Agora (especialmente com a criação da Força Estadual de Combate ao Desmatamento, em fev/2020), o cômputo geral do desmatamento no território paraense apontou que a taxa anual aumentou, já que a ingerência estadual é limitada nos cerca de 71% do estado que corresponde a áreas de jurisdição federal.

[1] Precisamente na pág. 51.

COMPARAÇÕES ENTRE FAO E FUNDO AMAZÔNIA

Embora o Fundo da Amazônia Oriental (FAO), reconhecido por decreto do Governo do Pará, e o Fundo Amazônia (FA), coordenado pelo Governo Federal, ambos sejam estratégias de financiamento para ações na área ambiental, os dois apresentam diferenças expressivas entre si, tanto na forma de concepção, quanto no modo de operação. Há algumas diferenças marcantes entre os fundos, mas a primeira e talvez mais expressiva delas esteja na figura central do modelo de gestão pretendido.

Diferentemente do Fundo Amazônia, cuja gestão é feita por um ente com finalidade lucrativa – um banco, neste caso, o BNDES – o desenho estabelecido para o FAO é que a entidade gestora (seu elemento central) deverá ser, obrigatoriamente, uma entidade da Sociedade Civil, o que não apenas visa a efetivar o compromisso conjunto entre governo, sociedade e empresariado, como também dá materialidade ao art. 225 da Constituição Federal, ao inaugurar um modelo em que o protagonismo na defesa do meio ambiente não se centraliza no Poder Público, mas engaja sociedade civil e empresariado como segmentos-chave na resolução de problemas complexos, que afetam diretamente toda a coletividade.

Diferente do veiculado por alguns canais de comunicação quando de seu lançamento, em outubro/2019, o FAO não implica abandono ou desistência do Pará em relação a recursos do Fundo Amazônia. Afinal, não só é notório que o Pará é o Estado mais complexo da Amazônia Legal quanto à diversidade de pressões e frentes econômicas em avanço no território – e por isso mesmo precisa de apoio em diferentes frentes – como também é de conhecimento público que o FA dispõe de recursos em ordem superior a R$ 600 milhões ainda a serem desembolsados, paralisados[2]. O FAO propõe-se a, acima de tudo, constituir um ferramental adicional à estratégia do Pará na busca por um modelo próprio de desenvolvimento regional, não conflitando com outras ferramentas de financiamento, a exemplo do Fundo Amazônia e demais mecanismos.

[2] Até a data de fechamento deste texto.

COMITÊ GESTOR E O FOCO EM GOVERNANÇA EFETIVA

O Comitê Gestor do FAO (CGFAO) é a instância superior criada para, entre outras funções, estabelecer diretrizes e prioridades de aplicação a recursos capitalizados pelo FAO, e avaliar periodicamente o desempenho da entidade gestora do mecanismo. Seu processo de formação foi concluído em 2020, com o lançamento de Editais para seleção de membros oriundos da Sociedade Civil Organizada. O CGFAO entrará em operação ainda em 2021, no decurso do processo de seleção da entidade gestora do Fundo e, a partir de então, deverá exercer sistematicamente suas variadas atribuições expressas em Decreto. Duas importantes entregas iniciais esperadas para essa instância diretiva, para além das funções-chave já mencionadas são a construção/avaliação do Planejamento Estratégico do FAO, e a discussão/aprovação de Manuais Operacionais do mecanismo, como forma de estabelecer o direcionamento necessário à atuação do entidade gestora do FAO. Estas atividades são indispensáveis para que o arranjo institucional voltado para o FAO efetivamente zele pela garantia do alcance das metas estabelecidas pelas políticas públicas que motivam a existência do Fundo.

O funcionamento efetivo do FAO passa necessariamente pela estruturação de um modelo de governança dotado de segurança jurídica e transparência, e ao mesmo tempo, atento à representatividade, à fluidez, e à objetividade que esse tipo de instância colegiada precisa ter. No processo de seleção das 2 instituições que comporão o Comitê Gestor (CGFAO), em seu primeiro mandato, foi selecionada para uma das cadeiras a Associação Brasileira do Agronegócio (ABAG), cuja candidatura foi submetida à SEMAS pelo Edital 01/2019, lançado no final de 2019. Para a 2ª vaga da Sociedade Civil no CGFAO, o Governo do Estado, com base em previsão constante no próprio Edital, convidou a ONG The Nature Conservancy (TNC), com grande histórico de atuação na Amazônia e larga experiência em temas afetos ao Plano Estadual Amazônia Agora. Com um mandato rotativo, o CGFAO deve contar com instituições representativas e atuantes no cenário atual de conciliação entre meio ambiente e desenvolvimento, promovendo articulações tanto com seus pares quanto com parceiros e ambientes de investimento que até então não eram acessados pelo Pará. 

Ainda em relação à governança, deve-se enfatizar que o Decreto Estadual nº. 346/2019 não apenas reconhece o FAO enquanto mecanismo financeiro, como também determina sua natureza jurídica privada, com formato de governança pública e que, por essa arquitetura, oportuniza uma participação mista Governo–Sociedade–Empresariado, uma vez que os próprios doadores (eminentemente privados) poderão compor o Comitê Gestor, juntamente com órgãos públicos e membros da sociedade civil. Com isso, pretende-se promover um ambiente de participação representativo, equilibrado e focado nas carteiras a serem criadas pelo Fundo, as quais contemplarão os 15 eixos de investimento fixados em Decreto, além do foco nas metas de políticas públicas estaduais, nacionais e internacionais, como os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável – ODS da Agenda 2030 da ONU. O desenho de governança foi projetado para que além de misto, ele seja também rotativo, prático e funcional, para melhor tomada de decisões ao longo da gestão do Fundo. A experiência recente com fundos e outras instâncias colegiadas de participação demonstra que há um esforço operacional, de tempo e energia demasiadamente grandes para condução de colegiados abarrotados, o que quase sempre é pouco operativo, ou até inviável, quer seja pela dificuldade de quorum, ou pelos altos custos de manutenção e operação da estrutura.

O mandato dos membros do CGFAO e demais regulamentações posteriores ao Decreto 346 serão expressas em Regimento Interno do Fundo, que deverá ser elaborado por sua entidade gestora e apreciado e aprovado pelo plenário do Colegiado.

ESTRUTURAÇÃO E FUNCIONAMENTO: COMO O FAO ESTÁ SAINDO DO PAPEL?

O esforço de estruturação do Fundo tem compreendido 3 frentes básicas de atuação, que se interconectam e estão sendo operadas simultaneamente: Governança, Gestão e Captação. A “Governança” consiste essencialmente em toda a arquitetura desenhada para o Fundo, em que conectam-se Governo, Soc. Civil e Empresariado, com funções bem definidas, e, dentro desse desenho, a entrega mais recente foi a formação do Comitê Gestor, que é o “fio condutor” do fundo e sua principal instância de acompanhamento, além dos documentos conceituais em desdobramento às linhas estabelecidas pelo Decreto 346; de modo sintético, a frente “Gestão” consiste atualmente no processo de Chamamento Público para seleção de Entidade Gestora do Fundo (EGFAO); a “Captação” é uma frente simultânea, atualmente bipartida em comunicação (elaboração do Plano de Comunicação do Amazônia Agora, e outros documentos conceituais) e fundraising, acessando ambientes de potenciais doadores com submissões ainda esporádicas de projetos de interesse público, frente que afinal deve ser organizada e fortalecida tão logo concretizada a seleção da EGFAO, uma vez que seu escopo de atuação contempla captação, execução e controle dos ativos contabilizados.

APOIO A PROJETOS

O esforço continuado de chamada e seleção para apoio a projetos deverá ser iniciado a partir do funcionamento efetivo do Fundo, isto é, à medida em que avançam suas 3 frentes de estruturação. Tão logo a entidade gestora do fundo seja selecionada e inicie operação, os documentos de referência sejam aprovados e as primeiras doações se efetivem, pretende-se que o FAO seja um mecanismo de fomento tanto de (i) atividades coletivas de conservação, produção e desenvolvimento local sustentável, desempenhadas pelos mais diferentes atores sociais, quanto também de (ii) injeção de investimentos em ações de interesse público dos Governos Estadual e Municipais, ampliando a capacidade de resposta do poder estatal perante a sociedade (vide limitações atuais no campo orçamentário-financeiro, no tópico “Concepções”). Uma vez alcançados níveis mínimos de desenvolvimento das 3 frentes, o início dos aportes aos projetos contemplados dependerá basicamente de 2 fatores: (i) a disposição das corporações privadas e de Países em aportar recursos ao Fundo; (ii) o desempenho da entidade gestora oficial do Fundo, que será acompanhada de perto por seu Comitê Gestor.

O FAO, diferente de fundos classificados como extinguíveis e endowments, pretende ser um instrumento financeiro dotado de perenidade. Dessa forma, atualmente o Fundo tem a tendência de assumir um comportamento de fundos mais próxima do tipo revolvente, posto que se pauta num olhar de longo alcance e prevê que seus montantes sejam recompostos periodicamente por novos aportes, enquanto aportes anteriores vão sendo executados. Admite-se, ainda, a possibilidade futura de uma paulatina transformação do fundo para o tipo fiduciário, o que dependeria de fatores que podem variar ao longo do tempo – como a disposição de doações em alto volume e uma taxa interna de retorno razoável. Nesse último caso, faz-se necessária expressiva soma de recursos imobilizada para que apenas os rendimentos decorrentes das aplicações do principal sejam utilizados. A expectativa do FAO quanto ao prazo é dupla, posto que assim como o Pará tem urgência na disponibilização de recursos pra investimento imediato, a fim de fortalecer ações estatais e de parceiros para o cumprimento das metas de Estado vinculadas à conservação ambiental e à melhoria da matriz produtiva do Estado tem, em paralelo, a preocupação de salvaguardar um fluxo de investimentos em médio e longo prazos para providenciar o fomento de ações coletivas de maneira perene, que se darão a partir de financiamentos a projetos que demonstrem sintonia entre conservação, produção responsável e os temas correlatos que giram em torno desse binômio.

ELEMENTOS PARA SALVAGUARDAS

As salvaguardas socioambientais formam um conjunto de mecanismos de controle, de monitoramento de risco, de cumprimento de direitos e de potencialização dos resultados das atividades financiadas pelo FAO. São medidas tomadas em caráter de precaução para assegurar que programas e projetos apoiados pelo FAO não provoquem, direta ou indiretamente, efeitos negativos à manutenção dos estoques florestais, à conservação da biodiversidade e não causem efeitos negativos às comunidades locais, povos indígenas e populações tradicionais.

Essas salvaguardas devem alcançar, também, a reputação institucional dos membros do CGFAO, bem como da EGFAO. Ou seja, a estrutura do FAO prevê que as salvaguardas sejam observadas tanto ex ante à internalização do recurso – para evitar que o fundo incorpore receitas cujo doador não cumpre elementos mínimos de legalidade, por exemplo – quanto ex post, quando o recurso está para ser direcionado a algum pleito governamental ou não-governamental elegível para financiamento, em razão de comprovada geração de externalidades negativas (como, por exemplo, ocorre com a abertura de estradas sem o prévio EVTEA associado).

É importante destacar que o FAO, embora constitua mecanismo privado de apoio a ações de interesse da coletividade, compreende um desenho cuja governança é pública, o que estimula melhor controle social e auxilia a blindar o mecanismo diante de quaisquer riscos futuros de distorções de objetivo ou propósito.

Assim, considerando que o compromisso do FAO com as salvaguardas socioambientais é pétreo e fornece diretrizes para todo o trabalho de estruturação e operacionalização do Fundo, tem-se como elementos mínimos exigidos pelo Estado para aplicação dos recursos internalizados os seguintes:

– Soberania nacional e autonomia constitucional da Unidade Federativa (UF);

– Alinhamento às Convenções Internacionais sobre Direitos Humanos e Acordos correlatos;

– Compromisso de conservação e recuperação ambiental com inclusão social e respeito às vocações locais;

– Monitoramento e transparência de dados, informações e relatórios de atividade;

– Consulta prévia, livre e informada e participação efetiva das comunidades associadas aos projetos apoiados (alinhada à Política Estadual para Consultas Prévias, Livres e Informadas – PECPLI, quando o Projeto de Lei desta converter-se em Lei);

– Respeito aos modos de vida e ao conhecimento tradicional de povos indígenas, quilombolas, comunidades tradicionais, ribeirinhos;

– Desenho de governança bem definido, representativo e alternante;

– Estímulo ao Trabalho Decente e ao Crescimento Econômico sustentado (ODS-8);

– Reconhecimento à emergência climática como elemento direcionador para formulação de políticas públicas, especialmente no concernente a esforços de mitigação e adaptação às mudanças do clima (ODS-13);

– Consistência na adoção de políticas de concepção, instalação e operação sustentável no território, para atividades privadas de empresas ou operações de estatais internacionais, no caso de Países doadores;

– Idoneidade do doador nos campos administrativo, fiscal, trabalhista; e

– Consistência na valorização da Equidade de Gênero (ODS-5), especialmente nas tomadas de decisão.

O Governo do Estado do Pará compreende que o caminho de estruturação para avanços expressivos e sustentados a longo prazo é árduo, e por isso está aberto para contribuições de diferentes segmentos. Para além do Comitê Gestor do FAO, há outros canais de participação instituídos, como o Fórum Estadual sobre Mudanças Climáticas (FPMAC), o Grupo de Trabalho do Programa Territórios Sustentáveis (GTTS), os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (COEMA) e Recursos Hídricos (CERH), o Conselho Estadual de Política Indigenista (CONSEPI) e, mais recentemente, o Comitê Científico do Plano Amazônia Agora (CCAA), entre outros.

CONDUÇÃO PELA EQUIPE DE ESTADO: RESPEITO E VISÃO DE LONGO ALCANCE

Concebido para ser um mecanismo perene, um dos elementos da lógica de condução dos trabalhos relacionados ao FAO envolve, desde a estruturação de sua base teórica, o protagonismo de servidores efetivos do quadro do Estado, de diferentes pastas e órgãos públicos. O propósito de desenvolver uma arquitetura de Fundo e sua condução a partir do conhecimento e experiência de técnicos do Estado visa a, ao passo em que garante o compromisso da iniciativa, assegurar um olhar de longo alcance dentro do executivo estadual, condições indispensáveis para que o FAO se desenvolva de modo contínuo e supere o tempo dos mandatos de governo, evitando movimentos espasmódicos. Assim, o controle e gestão dos elementos de governança do FAO adquirem um caráter estratégico associado ao Amazônia Agora enquanto política de Estado, e não “de Governo”. Ao mesmo tempo, é importante considerar que essa inserção guarda um desafio: a aproximação entre os ambientes público e privado, cujas diferenças de propósito, ritmo e modo de operação, tem afastado a sociedade de um cenário ideal de sinergia entre Governo e Empresariado, mediado pela Sociedade. É, afinal, a busca por essa interação que dá sentido à existência do FAO.